Libro del mes

Informe sobre España

Santiago Muñoz Machado

Editorial: Crítica


Reseña de Fernando Suárez Gonzáles del "Informe sobre España" de Santiago Muñoz Machado. 

Siempre recuerdo que Torcuato Femández-Miranda advirtió -desde su condición de experimentado político y de catedrático de la especialidad- el gravísimo riesgo que implicaba la palabra "nacionalidades" en el artículo 2" de la Constitución Española de 1978. En el Diario de Sesiones del Senado del 19 de agosto de aquel año, en el que se puede leer toda su argumentación y se puede constatar su esfuerzo para que no se consumara lo que él consideraba un grave error, figura este significativo párrafo:

"La palabra "nacionalidad" para un hombre estudioso del Derecho, y del Derecho público, ad-quiere una concreta significación a partir de 185 1 cuando, en la Universidad de Turín, Mancini expuso el principio de las nacionalidades que en síntesis es éste: "Toda nación tiene derecho a organizarse en un Estado soberano e independiente". Y las enmiendas que hemos escuchado insisten en este concepto. Y también los que lo niegan de modo radical y quieren que desparezca la palabra "nacionalidad" aceptan este mismo concepto; y precisamente por eso están de acuerdo desde sus distintas posiciones; unos afirman la pluralidad de naciones; otros afirman la unidad de la nación española y, por tanto, unos la afirman y otros la niegan; pero el concepto es el mismo. Nacionalidad hace referencia al principio de soberanía, se plantea en términos de soberanía.. .Estamos ante un juego peligroso de ocultar intenciones y confundimos".

El desdén con que trató a Femández Miranda su propio grupo parlamentario - que era el de la UCD, en el que se había integrado el Senador designado por el Rey-, provocó que se retirara de aquel y no volviera a participar en los debates, aunque testimonió su discrepancia renunciando a votar la Constitución y negándose a firmar el ejemplar original de aquel texto, que rubricaron casi todos los diputados y senadores.

Por su parte, Manuel Fraga, que en el Congreso de los Diputados había rechazado también "con toda energía y con plena conciencia de la trascendencia histórica de su gesto, la introducción de la expresión "nacionalidades" en la Constitución", recordando "los riesgos gravísimos de abrir cauces a la aplicación del llamado principio de las nacionalidades, con las inevitables consecuencias de un pretendido derecho a la autodeterminación y a un Estado propio", continuó participando en los debates y cuando se abordó el Titulo VIII, Fraga dijo terminantemente que, en su texto, combinado con determinadas disposiciones adicionales y transitorias, veía "una clara ruptura del Estado".

Fraga respaldó con su voto la Constitución, pero inmediatamente incluyó en el programa de su partido el objetivo de reformar el Título VI11 de la Constitución, objetivo que se defendió en todos los Congresos que se celebraron entre 1979 y la llegada al poder de José María Aznar.

Es, pues, patente que desde el primer momento se formularon muy severas advertencias sobre la configuración del Estado de las autonomías, que resultaba polémica e inquietante. La polémica y la inquietud han ido aumentando con la aprobación de los sucesivos Estatutos y con las dishnciones que el transcurso de los años ha puesto crecientemente de relieve.

En la actualidad, la necesidad de revisar el modelo se ha convertido en un clamor. No faltan protagonistas del momento en que se inventaron las "preautonomías" (paradigma de la precipitación) que asumen ahora la defensa de la Nación, frente a la exacerbación de los nacionalismos.

Aparte los políticos más conscientes, son ya muchos los testimonios de autoridad que nos vienen llamando la atención sobre la insostenibilidad del modelo y sobre la urgente necesidad de reformas y rectificaciones. Sin recurrir a los archivos y citando únicamente de memoria, recuerdo los muy convincentes pronunciamientos de Gaspar Ariño, Jorge de Esteban, Tomás Ramón Fernández, Carlos Monasterio,Ramón Parada, Rodríguez Vigil, Juan Alfonso Santamaría o Francisco Sosa Wagner. Ninguno de ellos puede ser descalificado por sus afanes centralizadores o por sus nostalgias del franquismo. Son estudiosos del Derecho Constitucional o Administrativo, español y comparado, lúcidos observadores de la realidad, acreditados conocedores tanto de nuestra Historia como de la materia que tratan y ciudadanos patriotas que nos desean el mejor futuro. Los políticos responsables deberían prestarles la mayor atención.

En este escenario, publica Santiago Muñoz Machado su "Informe sobre España" (Crítica, Barcelona, noviembre 2012), que está llamado a ser un libro clave para el indispensable debate sobre nuestro futuro. Son doscientos cincuenta y dos páginas (incluyendo las diez de la nota bibliográfica) que no tienen desperdicio, de manera que resulta audaz intentar cual.quier resumen. Hay algunos pasajes en los que el autor se detiene, con el rigor del especialista, en las complejidades técnicas que el tema ofrece, pero la mayoría de sus páginas son de fácil lectura para cualquier ciudadano, por ajeno que sea a los tecnicismos jurídico - constitucionales. Estoy seguro de que el lector que se adentre en las primeras líneas del "Informe" será incapaz de abandonar el libro antes de concluirlo.

Partiendo de la constatación del manifiesto deterioro de nuestras instituciones públicas, ninguna de las cuales -parlamentos, partidos, tribunales, sindicatos, administración- funciona adecuadamente, advierte Muñoz Machado que la crisis constitucional que vive España será más duradera y difícil de resolver que la crisis económica. Aunque la Constitución ha sido mitificada, la razón se está imponiendo poco a poco y no hay ningún especialista serio que no crea que algunas partes de la Constitución deben ser reconsideradas. El autor exceptúa expresamente las declaraciones de derechos (aunque otros matizaríamos esa excepción después de la Sentencia del Tribunal Constitucional 198120 12 sobre la Ley 1312005, de 1 de julio) y, a los efectos que ahora importan, concreta la opinión más extendida en la creciente aversión al sistema de autonomías. "Terrible situación ésta -dice- en que el pueblo soberano se percata de que ha permitido el nacimiento de una criatura monstruosa que terminará devorándolo".

Muñoz Machado, a quien además de su categoría intelectual hay que reconocer en esta ocasión no poco valor personal, se compromete decididamente en su análisis: "El Titulo VI11 de la Constitución, que ha dado lugar a la organización del sistema autonómico, es un desastre sin paliativos, un complejo de normas muy defectuosas técnicamente, que se juntaron en dicho texto sin mediar ningún estudio previo ni una reflexión adecuada sobre las consecuencias de su aplicación". "Resulta inexplicable - dirá más adelante- que la parte más delicada de la Constitución no fuera tratada con más cuidado y talento. Realmente es de una complejidad asombrosa y, por fuerza, su aplicación tenía que conducir a la generación de conflictos competenciales permanentes, tardanzas infinitas en su resolución, y llevar a una relajación final en la que cada poder concernido actúa a su arbitrio, a despecho de las reglas. Es normalmente dificil contestar a la pregunta de qué norma hay que aplicar a una situación de hecho, o qué Administración es competente para adoptar una determinada decisión". " Es temerario no querer ver- dirá más adelante- que el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas es muy oscuro, ineficiente e inadecuado, que el ordenamiento general resulta inmanejable, que las relaciones entre la legislación estatal y la autonómica no se atienen a modelos experimentados y que nuestras invenciones al respecto no funcionan; que para los ciudadanos es difícil conocer las regulaciones existentes, que la proliferación de normas y la densidad de la presencia de las Administraciones públicas constituyen estorbos para el desarrollo económico, que es imposible abordar en términos eficientes reformas que hagan sostenible el Estado de bienestar, que las entidades públicas no están planteadas con arreglo a criterios económicos y organizativos adecuados, que las estructuras y empleados públicos se multiplican sin justificación, que es dificil el cumplimiento de las leyes del Estado, que éste no ha puesto a punto instrumentos para supervisar la ejecución de las políticas comunes, que el Tribunal Constitucional no puede hacer de garante del funcionamiento del Estado autonómico, y que sus sentencias se incumplen, etc."

Estas afirmaciones son tanto más graves cuanto que proceden de un catedrático que reconoce con orgullo pertenecer a un grupo de juristas que contribuyó a interpretar y hacer posible la aplicación de la Constitución, "hasta que la crisis constitucional ha convertido la reforma en indispensable. Ahora es momento de poner punto final a la mitología, porque o la Constitución se arregla en los extremos precisos de modificación o puede producirse una seria debacle en un futuro inmediato".

Ya he dicho que es imposible el resumen y que hay que leer la obra línea por línea. En ella encontrará el lector el diagnóstico sobre "el error originario" que consistió en reproducir las soluciones de 1931, sin el más mínimo estudio, valoración ni enmiendas, y en generalizar los autogobiernos regionales sin que hubiera razones históricas que lo avalasen ni reclamaciones populares que lo incitasen. Se utilizaron como herramientas para la organización territorial del Estado los Estatutos de autonomía, evidente error técnico, porque no puede fundarse en ellos la organización de un Estado autonómico.

Lo que se improvisó en 1931 -antes de aprobarse la Constitución republicanapara resolver la cuestión de la autonomía de Cataluña, se utilizó sin sentido para todas las regiones en el momento constitucional del 78.

La indispensable descentralización que España necesitaba cuando se adoptaron las decisiones constitucionales no se concretó en un diseño acabado: Se convirtió el derecho a la autodeterminación en el principio dispositivo, sin percatarse de los problemas que acarreaba su generalización ni de que el mapa de España se iba a rellenar de comunidades autónomas lo más parecidas posibles a la de Cataluña. "Se concibió el principio dispositivo como un derecho permanentemente activo, jamás satisfecho, siempre ejercitable para reclamar el cambio". De ahí la reapertura de un nuevo proceso estatuyente, que culminó con la aprobación de los nuevos Estatutos de Cataluña y de Andalucia en 2006 y 2007, con la singular consecuencia de que la interpretación del primero por el Tribunal Constitucional ha provocado ya que relevantes políticos catalanes hayan declarado que la vía estatutaria ha dejado de ser idónea para canalizar las reclamaciones del pueblo catalán.

A los problemas del texto constitucional se han añadido, en efecto, los creados por alguna jurisprudencia, que el autor llama "asombrosa" del Tribunal Constitucional que, obsequiando al legislador con la máxima deferencia, no declara la nulidad de las leyes impugnadas, sino que las salva, fijando interpretaciones de las mismas compatibles con la Constitución. "Como si no fuera ya suficientemente inextricable el universo de las normas y dificil de saber si las competencias se utilizan dentro de los limites establecidos, el Tribunal impone, además, la obligación de leerlas mirando de reojo sus sentencias. Tarea hercúlea e improponible dice nuestro autor- porque, cuando obliga a indagaciones inacabables, el método ofende a la razón y hace inmanejables las normas".

El propio Muñoz Machado advierte desde el principio que el capitulo VI1 de su libro es el más enrevesado, pero se entiende perfectamente. Lo que no se puede hacer es resumirlo. Baste decir que la concurrencia, en la regulación de una determinada materia, de leyes estatales y autonómicas con contenidos contradictorios o incompatibles plantea problemas complejísimos, no felizmente resueltos por el Tribunal Constitucional con su doctrina de que apenas existen competencias legislativas exclusivas y que todas las competencias son concurrentes.

Como la Constitución tampoco ha establecido criterios claros respecto de las competencias "de ejecución", se plantean de nuevo conflictos ante la jurisdicción contencioso -administrativo o constitucional, cuya resolución puede durar años. El autor se detiene en el análisis de las normas sobre estabilidad presupuestaria, que en España pueden provocar conflictos entre poderes territoriales muy difíciles de superar, porque las relaciones entre la Ley y su ejecución han sido casi por completo olvidadas en el Estado autonómico que se ha desarrollado entre nosotros.

El "Informe" culmina exponiendo "la multiplicación arbitraria de los organismos públicos", señalando como falló desde sus comienzos el diseño de que cuanto se transfería a las Comunidades Autónomas se daría simultáneamente de baja en el Estado. La Administración periférica del Estado se mantuvo, de modo que hoy reina la confusión y la desarticulación administrativa entre el Estado y las Comunidades ha llegado a ser total y no tiene parangón en los modelos federales europeos: Todas las Comunidades Autónomas "siguieron el modelo de la Administración estatal y, además de una fuerte Administración centralizada, basada en la departamentalización de los servicios, crearon una importante Administración periférica, cuyos órganos se han enraizado en las provincias, sin ninguna relación con los servicios de las Diputaciones provinciales". De nuevo se pone de relieve "la falta de un diseño adecuado del conjunto", de un "programa organizativo completo, reconocible y apoyado en la Constitución".

A ello hay que añadir la creación en las autonomías de una verdadera pléyade de organismos públicos cuyo fundamento y razón de ser no es nada fácil de explicar y a las que se añaden empresas públicas, fundaciones y entes instrumentales de toda clase, con la consiguiente recluta de personal distinto del funcionarial, con un régimen de funcionamiento más ligero de controles y abriendo mucho terreno a la inaplicación del Derecho y a la corrupción, por tanto.

No falta la referencia a los remedios que cabe imponer para asegurar la unidad de mercado que las disposiciones de las Comunidades Autónomas pueden entorpecer y el lamento del contraste entre la legislación comunitaria sobre libertad de establecimiento y prestación de servicios y las opciones políticas propias de nuestros legisladores territoriales.

Muñoz Machado no es partidario, ni mucho menos, de eliminar las Comunidades Autónomas, porque observa que la organización autonómica del Estado español está indiscutiblemente enraizada después de treinta años y es dificil de mover, de manera que las pretensiones de suprimir de un plumazo todas las Comunidades existentes, o todas salvo Cataluña, País Vasco y Galicia, "son exageraciones dificilmente practicables, porque una cosa es reorganizar el sistema y racionalizarlo y otra desconocer que las Comunidades Autónomas también han traído ventajas democráticas y un mejor conocimiento de los problemas territoriales, así como mejoras no discutibles en algunas infraestructuras y servicios".

El diagnóstico de Muñoz Machado es terminantemente claro y el único reproche que se me ocurre al estudiar con el mayor detenimiento la obra es el de que no resulta tan claro el tratamiento que se propone. Con toda probabilidad, lo que el autor desea es abrir o mantener abierto el debate sobre las soluciones viables y no desea que tengamos necesariamente que aceptar las suyas.

De ahí que en algunos pasajes parezca que le resultan indispensables las reformas parciales de la Constitución y en otros las reformas estatutarias. A veces da la impresión de que los defectos que tan contundentemente señala podrían arreglarse sustancialmente utilizando la legislación orgánica y ordinaria y no falta la referencia a la mejora que podría suponer la superación del modelo de justicia constitucional concertada, para ampliar las facultades de los jueces ordinarios, permitiéndoles inaplicar leyes que ellos juzguen contrarias a la Constitución.

Repito que el autor no parece decidirse por ninguna de esas fórmulas, cuyas dificultades señala también. Hay, sin embargo, dos conclusiones que me parecen rigurosamente claras: La primera, que la propuesta del Estado federal que algunos sectores mantienen, en su versión simétrica no aporta novedades al Estado autonómico y en su versión asimétrica plantea la dificultad de encontrar las claves de la diferencia, las atribuciones o poderes que pueden reconocerse a unos territorios y no a otros que, después de haber llegado a máximos niveles de autogobierno, mantienen aspiraciones de igualación.

La otra conclusión que se desprende de la lectura integra del "Informe" es la de que, enfrentados al problema que el subtítulo resume- "repensar el Estado o destruirlo"- va a ser indispensable una gran generosidad de la clase política actual, comparable a la de la que en 1976 fue capaz de aprobar la Ley para la reforma política que permitió el tránsito ordenado del autoritarismo a la democracia. Por dos veces lo recuerda Muñoz Machado (páginas 12 y 63) para subrayar aquel ejemplo.

Santiago Muñoz Machado es una autoridad. Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid, Académico de número de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas y autor de una amplísima bibliografía jurídica e histórica, la enriquece ahora con este libro, cuya lectura va a resultar imprescindible para quien sienta alguna preocupación por el futuro constitucional y democrático de España.

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